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考察报告

中国农业部赴德国现代农业科研院所建设与发展培训报告(三)

2018年12月24日 浏览量: 评论() 来源: 作者: 蒋昌顺 张兴银

第四部分 德国农业科技发展培训、启示与建议

一、德国农业科技政策分析与启示

德国是世界上高度发达的现代化工业国家,德国农业人口仅占总人口的2.4%,农业产值占GDP的0.8%(2013年),但仍然高度重视农业。德国不仅是欧盟最大的农产品生产国之一,国内生产的农产品可满足本国90%的总需求,而且农产品出口名列欧盟前列,特别是农业机械出口在欧洲“保持冠军”地位。德国农业的高度现代化和高效化,其背后是强大的农业科技支撑,科技已经成为强大的农业生产力。一方面农业科技含量高,国家注重原始创新,特别是在新品种选育和种苗技术、新的栽培技术以及病虫害防治技术等方面,不仅为德国农业生产,也为世界农业发展做出了重要贡献。另一方面,农业机械化程度高。从播种到收获全部实现机械化,性能先进,极大地保障了德国农业的高效生产。

(一)德国农业科技政策分析

分析德国农业科技政策,必须把它置身于整个德国的科技政策中。纵观德国的科技政策发展历程,不难发现,德国政府始终把科技发展的重点放在能够引领社会与经济发展的前沿实用技术,而且德国政府在制定科技政策时多从科技发展战略的高度来思考,政府提供的是宏观的发展规划和充足的资金投入,也就是说政府只是给科技发展提供研发资金和制度保障,而不会具体干预、控制科研工作的开展。可以说,德国政府在科技发展中的战略思路以及他们明确的职能定位,既保障了德国科技政策的正确导向,也引导、刺激着德国科学技术的不断发展与创新。通过本次访问的联邦农业食品和消费者保护部(BMEL)相关机构与研究所、马普研究所、莱布尼茨研究所以及有关涉农大学,对德国的农业科技政策有了一个较为深刻的认识与了解。具体来说,可以从以下几个方面描述德国农业科技政策的特点:

1、政府主导科技工作

20世纪以来特别是二战之后,德国出台了一系列促进科技发展的政策,建立了完善的科技管理体系和研发体系。1999年和2000年,德国政府先后发布了《技术政策———经济增长与就业之途》和《德国联邦政府创新资助政策及举措》两个科技政策纲领,确立了德国在科技资助与科技创新方面的指导方针及相应策略。2006年8月,德国联邦政府又推出了历史上第一个涵盖所有政策范围的《德国高技术战略》,以期持续加强创新力量。为充分发挥科学研究的功能,应对国际国内各种新技术发展的挑战,2010年7月,德国政府颁发了《德国2020高技术战略》报告,报告汇编了德国联邦政府各部门的研究和创新举措,同时出台了一系列高技术战略创新的整体方案和创新政策,确定了不同领域创新目标的优先顺序和新方式,如集群竞争、创新联盟等。2012年,联邦教研部又推出了一个专项计划“2020-创新伙伴计划”,计划在2013至2019年间投入5亿欧元,以支持德国东西部研发创新合作,形成研发创新合作联合体和具有国际影响力的新型技术创新结构。可以说,德国政府除了通过固定的年度预算来稳定支持大学和研究机构开展研发外,主要是以研发资金的项目资助方式来引导德国科技机构开展科技创新工作的重点,这既保障了德国科技政策的正确导向,也引导、刺激着德国科学技术的不断发展与创新。

联邦农业、食品和消费者保护部的提出的科研方向是紧密相连有关未来的问题,包括保障食品供给、可再生原料,以及气候变化对动植物的影响等。针对这些问题,BMEL决定采取哪些政策来提供基于相关的科学技术和知识。2008年BMEL把其研究重点切换到以可持续性、卓越和最优的资源管理为主,并重组其相关研究机构和资源,把原来的7个研究中心合并为4个新的联邦研究所(联邦风险评估研究所也是2002年11月针对欧洲食品安全问题重组成立的),重点开展BMEL所涉及政策领域的科研工作,包括植物和作物、动物、食品和营养、农村发展、林业和渔业。此外,BMEL还通过其设立的消费者和食品政策咨询委员会、林业政策咨询委员会、农业政策咨询委员会、肥料问题咨询委员会、生物多样性和遗传资源咨询委员会等5个科学咨询机构进行科学研究结果的评价和政策咨询。

2、体系布局合理明确

德国拥有一整套结构完善、分工明确、协调一致的科研体系。德国科研和开发主要依靠三大支柱,即大学、独立科研机构和企业。联邦教研部作为国家科研的管理机构,利用制定政策法规以及管理科研经费的手段担负着国家科研和技术进步的宏观调控职能;独立科研机构和大学则构成了德国基础研究和前沿科学研究的主要基地。企业根据市场的需求和生存竞争的需要成为高新技术研发的主力军。

在德国,研发工作主要集中在三类部门进行。第一类是高等院校。综合性大学以基础性研究为主;单科型工业大学以产品设计,新产品开发,技术创新等技术应用型研究为主;应用技术大学主要为企业的技术开发和技术服务。三类大学的科研方向划分比较清晰。第二类是高等院校以外的研究机构。这类机构主要指亥姆霍兹联合会(主要从事具有应用前景的高技术基础研究)、马普所学会(和综合性大学一样,以理论创新为主,主要从事基础研究)、弗朗霍夫学会(以技术开发为主,主要从事科研的实用转化)以及莱布尼茨联合会(Helmholtz协会)等。第三类是经济界的研究单位即工业企业。德国政府非常重视企业参与科技创新。早在70年代,德国政府就出台了一系列帮助工业企业建立研发机构的政策举措,如《中小企业组织原则》、《中小企业促进法》等,鼓励并促进企业与高校和科研机构合作,进行技术研究与开发。因为有政府的资助与支持,企业参与研发的积极性很高。

在农业科技研究方面,整个科研体系的布局与德国的整体科技体系框架相似。从事基础研究的主要是综合性大学、马普学会、亥姆霍兹联合会等;从事应用基础研究为主的是联邦相关科研机构,包括BMEL下属的Julius Kühn联邦栽培作物研究所、Friedrich Löffler联邦动物卫生研究所、Max Ruber德国食品营养研究所、Johann Heinrich von Thünen德国农业、林业和渔业研究所和联邦风险评估研究所和德国生物质能研究中心,以及莱布尼茨协会下的农业景观研究所、农业工程研究所、蔬菜与观赏植物研究所、动物生物学研究所、中东欧农业发展研究所和食品化学研究所等6个研究所;从事应用技术研究的主要联邦各州一级的科研机构和私人企业性质的科研机构。联邦科研机构的主要职责是瞄准社会重大问题和跨学科的复杂问题开展研究、提供动植物的疫病等检测和咨询,在科研工作连续性、专业问题优势、基础数据库和国际合作等方面优势明显。同时,在这次考察学习中,还深刻体会到,德国农业科技创新的主体是联邦的各级科研机构和大学、协会研究所,企业主要是通过与上述研究机构进行合作研究或提供经费支持,是创新成果的应用主体。

为了提高科研机构的运行效率,增强科研机构的技术创新活力,德国政府近年来提出了评估科研机构、引入激励机制、改革科研体制等一系列重大措施,相继成立了由国内外专家组成的评估委员会,分别对马普学会、弗朗霍夫学会、亥姆霍兹联合会、莱布尼兹学会等由联邦、州政府共同资助的非营利科研机构进行了评估,并提出了评估报告。

3、投资稳定重点突出

德国政府进行科研经费配置方式包括机构拨款和按项目资助两种形式。机构拨款是按照国立科研机构规模核定,拨付机构运行经费,实行包干制,各机构经费使用高度自治;项目资助经费,研究机构和企业均可按项目招标要求申请,通过市场竞争获取资助。

政府的稳定支持是国立科研机构长期持续创新的基础。德国对国立科研机构实行的是联邦和州政府两级政府拨款的制度。联邦政府、州政府按照有关协议分担对国立科研机构的经费预算,联邦政府给所有的科研机构都拨款,州政府对州境内的研究机构拨款。政府经费投入比例因机构性质和研究方向不同而有很大差异。对从事基础研究或战略性、前瞻性研究的机构经费投入比重大,如马普学会分子植物生理研究所;对从事应用基础研究的科研机构,如莱布尼茨学会;对从事应用研究的科研机构,如面向中小型企业应用研究的弗朗霍夫学会,国家对其稳定支持少,约2/3的经费来自企业和公助科研委托项目。此外,国家为鼓励国立科研机构争取企业科研项目,采取从企业争取的科研经费越多,国家相应给予的投入越大的鼓励政策,同时在税收上给予更多优惠。此外,联邦政府、州政府于1996年12月决定对联邦、州政府共同资助的4大科研组织的科研机构进行评估,目前各机构对口的评估委员会每5年对研究机构和研究项目进行一次系统评估,系统评估结果是国家对机构经费进行宏观调控的依据之一。

4、研究独立学术自由

德国实行科研放权、机构自治制度。国家基本法体现了科技发展政策的基本原则——“科学自由、科研自治、国家干预为辅以及联邦分权管理”。一方面,德国政府重视科研自由,特别是由国家资助的基础研究政府基本上不干预;另一方面,德国政府强调科研自治。按照法律规定,德国的科研机构拥有很大的自治权,除了一些重大项目外,其它诸如科研人员安排、科研选题以及具体事务管理等,政府均不干预。政府通过制定科技政策来引导和把握科研经费的使用、科研方向和科研重点等。

德国联邦科研机构具有独立法人性质,科研与管理完全自治。政府通过预算审批与审计手段对科研机构年度经费总量进行控制,科研机构拥有财务自主权,科研经费完全由科研机构按实际需求自主配置使用。机构内部经费配置主要是以人为导向的,机构给予科学家充分的信任,在研究方向、选题和经费配置、人员聘用等各个方面都有很大自主权。科研机构对已确定研究项目采取饱和投资方式,这既保证了科研人员把足够的精力和时间放在科研上,也有利于项目的监管。例如,马普学会大部分项目经费从机构经费中划拨,机构将项目经费直接拨付给项目负责人。近年来德国开始重视国立科研机构评价,既有国家层面的系统评估,又有机构层面各种评估, 充分发挥评价的诊断与激励作用。

此外,体现机构类型与科研活动类型特点的分类评价体系,也给科研机构和科技人员很大的自由空间。科研评价不仅按照科研类型分类评价,而且评价的频次低、周期长、干扰少,减少了科研人员的非科研时间成本支出。德国这种低频次的科研评价,也反映出对科学家的充分信任,相信科学家都会积极干活,不怀疑科研人员专心科研的工作积极性。

5、提倡科研协作联合

德国的市场经济体制决定了德国的科技政策重视协作联合,这不仅体现在科技与经济的合作,更主要体现在科技机构间的合作。

为了推动科学界与经济界的战略研究项目合作,德国政府组织科技界和经济界研究审定,推出了“主导项目计划”和重点领域的科研方向。此外,联邦政府还通过“杰出计划”、“高校公约”等措施来加强科学界与企业界之间的合作。

科技机构之间的合作也很普遍。如马普学会历来重视与地方大学保持合作关系,包括参与学术指导、联合培养青年科学家和研究人员,它还会与大学联合任命教授和荣誉教授席位。通过合作协议,共同使用设备、实验室和图书馆,并联合资助研究重点、特殊研究领域等。马普研究所有90%的所长在大学中担任教授工作,其中至少有30人在大学中任全职。值得一提的是,马普学会承担着大量的博士生培养任务,但按照德国法律,作为大学之外的研究机构,马普学会并没有“博士学位授予权”。因此,虽然马普学会可以为博士生提供研究条件做完博士论文,但博士生只能在大学注册,博士学位也由大学授予,相关课程也在大学研习。这也强化了研究机构与大学间的合作。

德国农业食品和消费者保护部为了避免科研工作的重复、整合科研力量,5年前成立了德国农业科研联盟,并由农业部资助专门资金和人员维持联盟运作。

(二)对我国农业科技政策制定的启示和建议

1、科学界定研究所的职责任务

研究所是科技创新的直接主体,其设立必须有明确的定位、使命和任务。这是由科技创新的规律、科技创新竞争的形势所决定的。德国研究机构的研究方向和学科设置,上下游链接清晰,任务明确,很少出现在一个研究机构内部出现同质化问题,甚至在整个联邦政府的科技体系中也很难找到两家完全相似的研究机构。同时,每个研究所定位于哪一类研究也很明确,不是国内“大而全”的模式,讲究面面俱到,每个研究所都是一个“综合性研究所”。应该结合事业单位分类改革的机遇,理顺我国农业科技创新体系,明确大学与研究机构、国家和省及以下各层次科研机构之间的研究类型定位、分工,研究所之间也合理的进行学科领域侧重,减少国内研究机构之间的重复交叉问题,这样也会相应减少相互之间的同质性竞争。

2、实行国家长期稳定支持政策

德国科研创新管理经验的启示是,除了明确市场导向的研究计划和项目可以以竞争方式进行资源配置外,对国家科研机构承担的社会公益性、基础性、战略性、长期性科技研究领域和方向,应当在国家科技规划和发展战略的指导下,少列一些竞争性研究项目,而多一些对国家科学机构的稳定支持,使得科研人员将有限的时间和精力投入到科研工作中,而不是迫使科研人员花大量的时间和精力去争取项目和经费。因此,我们应当进一步加大科技经费的投入,而且在增加研究开发投入的同时,努力使基础研究、应用研究、开发研究三者的经费比例达到较好的平衡,尽快提高我国的研究开发能力。国家对科研机构(特别是从事基础研究、应用基础研究、社会公益性研究的机构)的稳定支持经费,应当占到其科技经费的70%-80%以上。

3、探索建立新的科研管理机制

我国的公益性科研机构将来大部分要按照非营利性机构进行管理,政府的直接管理将更多地退出市场机制能够发挥作用的领域。借鉴德国的经验,在立足本国实际情况的基础上,积极探索理事会决策制、院所长负责制、科学技术委员会咨询制和职工代表大会监督制等制度。加强科研项目的组织实施、质量监督和验收评价等过程的管理,并根据学科发展进行动态调整。允许科研人员具有一定的研究自由度,对研究人员富有兴趣,又有较好预期前景的课题应鼓励其进行持续研究;对于做出重大创新成果的科研人员应予以重奖。建立和强化与外部科研机构的科研合作机制,建立开放性的学术交流和协作平台,及时跟踪国外同行的发展动态,积极开展国际交流合作。此外,要加强对科研成果和知识产权的保护,科研数据、资源等科研成果应及时向社会公布,接受社会监督,设立数据共享平台,使科研成果及时发挥更大的社会效益。